Rekabet Kurumu’nun TAPDK Yönetmeliğine İlişkin Görüşü: Düzenleyici Kurumlar Arası Kontrol ve Denge

Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu (TAPDK) geçtiğimiz günlerde, tütün mamulleri ve alkollü içkilerin tüketicilere satışını düzenleyen “Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkilerin Satışına ve Sunumuna İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliği” değiştirmek üzere bir taslak hazırladı. Taslağın bu iki endüstrideki iktisadi işleyişi ilgilendirmesi sebebiyle Rekabet Kurumu’ndan (RK) da görüş istendi. Web sitesinden de yayınlanan RK görüşü, kamuoyunun pek de alışkın olmadığı şekilde “rekabet savunuculuğunun” güzel bir örneğini oluşturuyor. Bu görüş aynı zamanda bir endüstriye yönelik faaliyet gösteren düzenleyici kurumlar arasında olması gereken kontrol ve denge ilişkisine de dikkatleri çekiyor.

Anayasamızın sözleşme hürriyeti ve mülkiyet hakkına ilişkin maddeleri uygulamaya çalıştığımız serbest piyasa ekonomisinin temellerini oluşturuyor. Fakat yine Anayasa’da yer alan hakkın kötüye kullanılmasının yasak olması, ekonomik anlamda sözleşme hürriyeti ve mülkiyet hakkının kötüye kullanılmasının da yasak olmasını gerektiriyor. Bu yasaklama ise, Rekabet Kurumu ve endüstriye özgü düzenleyici kurumların faaliyetlerinin anayasal dayanağını oluşturan 167. Maddede yer alıyor. Rekabet Kurumu tekelleşme ve kartelleşmeyi önlemek için faaliyet gösterirken; BTK, EPDK, SPK, BBDK gibi düzenleyici kurumlar o endüstrilerde kalıcı nitelikli piyasa aksaklıklarını gidermek için çalışıyorlar. Fakat, Dünya’nın bugünkü refah düzeyine gelmesinde büyük katkısı olan deregülasyon (gereksiz devlet düzenlemelerinin kaldırılması) kavramı ister istemez bu kurumlar ile Rekabet Kurumu arasında bir gerginlik oluşacağına işaret ediyor. Çünkü Rekabet Kurumu piyasanın kendi kendine dengeye gelmesi için mücadele ederken, bu kurumlar o dengenin devlet müdahalesi (regülasyon) ile sağlanmasına aracılık ediyorlar. Bu kurumların boşalttıkları alanı ise haliyle Rekabet Kurumu dolduruyor. Düzenleyici kurumların, gereksiz olduğu halde regülasyonlara girişmesi hem sözleşme hürriyeti ve mülkiyet hakkını kısıtlıyor hem de Rekabet Kurumu’nun görev alanını daraltıyor.

Aslında RK’nın TAPDK yönetmelik taslağına ilişkin görüşünün de bu kapsamda incelenmesi gerekli. Her ne kadar TAPDK’nın iktisadi regülasyon yetkisi çok sorgulanacak bir konu olsa da, tütün ve alkollü içeceklerin kullanımının yaratacağı sosyal anlamda olumsuz dışsallıklar TAPDK’nın asıl varlık gerekçesini oluşturuyor. Fakat sosyal nitelik atfedilebilecek düzenlemelerin ötesinde, bu endüstrilerin iktisadi işleyişine müdahale edilmesi TAPDK’nın görev alanını aşıp aşmadığı sorusunu akla getiriyor. Çünkü hem tütün hem de alkollü içecek endüstrileri Rekabet Kurumu’nun görev alanına giren diğer endüstriler gibi rekabetçi endüstriler. Daha doğrusu elektrik iletim hizmeti, doğal gaz dağıtım hizmeti gibi kalıcı nitelikte piyasa aksaklığının olmadığı bu nedenle rekabet kuralları dışında özel ve sürekli kurallara ihtiyaç duyulmayan endüstriler. Dolayısıyla bu endüstrilere sosyal gereklerin üzerinde kısıtlamalar getirilmesi hem sözleşme hürriyeti ve mülkiyet hakkının zedelenmesi hem de rekabet vasıtasıyla elde edilecek iktisadi etkinlik artışından toplumun mahrum edilmesi anlamına geliyor.

RK’nın görüşüne gelecek olursak, RK görüşünde temel olarak tütün mamullerine ilişkin olarak TAPDK’nın yeni düzenlemeleri ile Rekabet Kanununun 4. ve 5. Maddelerine dayalı olarak kararlarında oluşturduğu bakış açısının paralel olduğunu söylüyor. Ancak alkollü içkiler konusunda TAPDK’nın yaklaşımını müdahaleci, piyasalara zarar verici olarak değerlendiriyor.

Burada TAPDK’nın genel olarak kabul edilen doğrulardan uzaklaşmasının sonuçlarını görmekteyiz. Şöyle ki, regülasyon teorisi gereğince sosyal regülasyonlarla sınırlı faaliyet göstermesi gereken bir kurumun, bu sınırı aşarak uzman olmadığı bir alanda düzenleme yapmasının sıkıntıları ile karşı karşıyayız. TAPDK taslağında alkollü içkilerin her satış noktasında bulundurulmasını, satış miktarının esas alındığı kazanımların verilemeyeceğini öngörmesi, bu piyasadaki rekabeti artırma güdüsüne dayalı iyi niyetli fakat sanayi iktisadının tam tersini işaret ettiği yaklaşımlar. Çünkü RK’nın dediği gibi, yasaklanan bu eylemler rekabet hukukuna göre çoğunlukla getirdiği iktisadi etkinlik (rekabet düzeyi) artışı nedeniyle izin verilen işlemler. Dahası taslaktaki gibi genel bir yasaklama, Rekabet Kurumu’nun piyasanın gerektirdiği durumlarda getirebileceği kısmi yasaklama esnekliğini de ortadan kaldırıyor. Böylece pazar gücü sahibi firmaya bazı yasaklamalar getirilirken, piyasadaki diğer firmaların dağıtım kanalları ile münhasır çalışmaları, hacme bağlı yükümlülükler getirmeleri sayesinde daha kuvvetli rekabet etmeleri sağlanabilmektedir.

Peki TAPDK, uzmanı olmadığı ve düzenleme gerekliliğinin yüksek düzeyde sanayi iktisadı bilgisine dayalı olduğu karanlık bir ormana neden giriyor? Bu sorunun cevabı regülasyon teorisi kapsamında yıllar öncesinden verilmiş durumda. Düzenleyici kurumlar iç dinamikleri gereği güç sahibi oldukları alanları genişletmek istiyorlar. O endüstride ne kadar fazla söz sahibi olurlarsa, şirketler, devletin diğer kurumları ve hatta politikacılar karşısında o denli etki sahibi olacaklarına inanıyorlar. Bu eğilim deregülasyonun önündeki en önemli engel. Çünkü gereksiz regülasyonların kaldırılması esas iken, bu eğilim nedeniyle yeni düzenlemelerin eklenerek firmaların ve dolaylı olarak Rekabet Kurumu’nun alanları sınırlanabiliyor.

İşin doğasında olan bu eğilim nasıl düzeltilebilir? Bu sorunun cevabı düzenleyici kurumların denetimi ile ilgili. Ben Bilkent Üniversitesi Ekonomi Hukuku Yüksek Lisans Programında verdiğim “Regülasyon İktisadı ve Hukuk” dersinde öğrencilerime denetimin şu dört boyutunu vurguluyorum:

  1. Yargısal denetim
  2. Siyasi denetim
  3. Kurumlar arası ilişkiler
  4. Uluslar arası mukayese

Yargısal denetimde emekleme aşamasında olmamız, siyasi denetimin ne anlama geldiğinin halen özellikle politikacılar tarafından anlaşılmaması nedeniyle kurumlar arası ilişkiler asıl mekanizma haline geliyor. Burada da düzenleyici kurumlar ile Rekabet Kurumu arasındaki karşılıklı denge ve kontrol ilişkisi önem taşıyor. Her ne kadar Rekabet Kurulu’nun asıl görevi 4054 s. Kanunda yer alan rekabet kurallarını uygulamak olsa da, rekabet politikalarının uygulanmasında da kendisine büyük görev düşüyor. Çünkü, rekabet politikaları konusunda sivil toplum örgütleri ve devletin diğer kuruluşlarının performansı henüz yeterli değil. Bunların yeterli düzeye ulaşıncaya kadar Rekabet Kurumu’nun aktif olmaması, gereksiz regülasyonların ortaya çıkma riskini artıracaktır.

Reklamlar